“治理危机”作为一个概念性名词是在1989年世界银行的世界发展报告中被首次提出的，从此这一概念频繁出现在诸多国际组织和机构的文件、报告中。在西方资本主义国家屡次出现政府管理危机的背景下，公共治理理论于上个世纪七十年代逐步形成。但直到九十年代，公共治理理论才成为西方学术界研究的热点，受到众多领域专家学者的广泛关注。由于学者们的研究角度不同，公共治理理论被冠以不同的理解和阐述。但在如此繁多的公共治理理论解释中，全球治理委员会对治理理论的界定最具权威性和代表性。它指出:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。从这一概念可以提炼出治理的四个特征:一是治理是一个过程，它并非一整套规则，更不是一种活动;二是治理过程的基础不是控制，而是协调;三是治理的范围包含了私人部门和公共部门另类;四是治理是一种持续的互动，而非正式制度。在我国学术界，治理被定义为以满足公众的需要为目标，官方的或民间的公共管理组织在既定范围内运用公共权威维持社会秩序。
尽管学术界和众多研究机构对治理理论的解读存在分歧，对治理的定义纷繁复杂，但对于治理理论的主要框架还是达成了共识:治理的主体不但包括国家、政府，还包括各种公共组织、民间组织、非营利性组织、行业协会、科研学术团体以及个人等;治理的对象是现实生活中的人、事、物;治理的方法着重强调各机构、团体、个人之间的自愿、平等合作;治理的目标是通过运用权力去引导、控制和规范公民活动，以期实现公共利益最大化。