上海公墓价格电话
相关文章

最新文章

网站热门关键字

相关文章
您现在的位置:首页 » 最新文章 » 相关文章

墓地上权利体系现状

2018-12-21 12:36:36 点击数:

    (一)三元墓地格局

                                                            上海公墓,上海周边墓地,太仓公墓,浏河公墓,

墓地上权利体系现状

      我国现行《宪法》第10条规定城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有之外属于集体所有,宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。该条确立了我国城乡土地制度的二元格局。相应地,墓地分为私人墓地和公墓。公墓则进一步区分为公益性墓地和经营性墓地。私人墓地广泛存在于乡间地头,包括宗族墓地和个人修建的墓地。因为农村土地属于集体所有,也就意味着所谓的私人墓地,实际上是建立在他人也就是集体所有的土地之上的。在这里存在着所有权人和墓地上权利人的分离。而且在土地公有化之前也存在大量墓地,这些墓地在土地所有权公有化之后,其权利状况变化也值得探讨。

      而公墓则按照城乡二元土地制度的格局,被人为地区分为公益性公墓和经营性公墓。民政部1992年颁布的《公墓管理暂行办法》第3条明确规定,公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地,而经营性公墓则是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地,属于第三产业。这一区分的基本思路显然在于土地所有制的不同。农村土地属于集体所有,因此集体成员基于其成员权有权利从集体获得墓地。而城市土地属于国家所有,因此城市居民就无法享受公益性墓地所带来的福利保障。这种基于所有制做出的划分,显然是存在问题的。生养死葬是每一个公民的基本要求,不会因为是农村居民还是城市居民而有所差别。近年来的“死不起”典型地反映了城市居民所而临的困境。何况,如果说农村居民基于集体成员的身份有权获得宅基地和公益性公墓里而的墓穴,那么城市居民基于公民的身份是否也应当对国家拥有所有权的土地享有同样的权利呢?

    事实上,这种在立法上对公墓性质作出的区分在实践中己被打破。很多省份都己开始逐步推动城市公益性公墓的建设。2012年10月民政部就首个《城市公益性公墓建设标准》(征求意见稿)而向社会征求意见,显然该建设标准把公益性公墓的范围扩展到了城市。住建部和发改委己于2017年2月正式发布《城市公益性公墓建设标准》,其中第3条明确规定城市公益性公墓是不以营利为目的为城镇居民提供安葬(安放)骨灰的社会公共服务设施。因此通过城市和农村来区分公益性和经营性公墓,己经失去实际意义了。

    尽管如此,私人墓地、公益性公墓和经营性公墓三元格局迄今依然清晰可见。

    (二)私人墓地的历史与法律现状

      对于私人墓地,目前法律实际上处于没有规范的状况,很多地方处于放任自流的状态。尽管《殡葬管理条例》第15条规定,在允许土葬的地区,禁比在公墓和农村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遗体、建造坟墓。然而实践中这项规定在很多地方都没有得到贯彻。农村村民大多是在自家承包地上埋葬,也有很多在他人的承包地或荒山上埋葬,因此产生了大量的纠纷。这里的基本问题是,法律对公民设立了这样的义务,却没有提供合适的配套。因此,尽管从实证法的角度来说私自葬坟是违法的,但也不能因此就当然得出行政机关可以平坟的结论。

      另外,土地集体化运动之前农村的私人墓地,包括宗族墓地,其上的权利状况也存在疑问。可以确定的是,从劳动互助社到高级农业生产合作社,墓地始终与公有化过程相分离。依据1955年的《农业生产合作社示范章程》,在一定的期间还保留了社员对交给合作社统一使用的土地和别的生产资料的所有权。而1956年的《高级农业生产合作社示范章程》第16条规定:“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地,由合作社统筹解决,在必要的时候,合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”这一规定既反映了坟地的特殊性,也反映了人们把坟地看作阴宅的思想。尤其值得注意的是,这里而把宅基地和坟地并列,强调由合作社统筹解决坟地,实际上表明作为社员有权获得坟地。进入人民公社时期,1961年3月向全国下发的《农村人民公社工作条例(草案)》规定“在生产大队范围内,除了生产队所有的生产资料以外,一切土地、牲畜、农具等生产资料,都属于生产大队所有”,还规定,“要保障社员个人所有的一切生活资料,包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等,和在银行、信用社的存款,永远归社员所有,任何人不得侵犯。鼓励和帮助社员修建住宅。要保障社员自用的小农具和工具等,永远归社员所有。" 1961年6月通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》规定,“全大队范围内的土地,都归生产大队所有,固定给生产队使用”、“要保障社员自有自用的小农具和工具等生产资料,永远归社员所有,任何人不得侵犯。”这里将小农具和工具定性为生产资料,且强调任何人不得侵犯。这种变化颇值玩味。1962年9正式通过的《农村人民公社工作条例修正草案》,“生产队范围内的土地,都归生产队所有。}} Cso〕这个版本最终使得“三级所有、队为基础”的体制得到确定,并影响农村土地所有制直至现在。其中对于社员个人生活资料和小农具、工具等生产资料的规定延续了此前的规定。
      于此不惮其烦引用这些规范试图表明,即使在公社化时期,对于公有制的理解,核心是建立在生产资料公有制的基础之上,因此社员的房屋等保持着完全的私有状况,可以买卖和租赁,被征收时也有权获得补偿。甚至对于小农具和工具这样的生产资料都归社员所有。从普通人把墓地视为阴宅的角度出发,墓地显然应当被归入到生活资料的范畴,对于墓主而言,墓地是其居住之所,对于生者而言,墓地是其寄托哀思之处,因此无论对死者还是生者,均服务于其生活目的从而只能被认定为生活资料。美国有些州明确把墓地纳入到生者生存必需品的范畴,从而禁比强制执行,可以说体现了同样的思想。在这个意义上说,尽管从实证法角度出发,无疑现在包括墓地在内的所有农村土地都属于集体所有,但这丝毫不能妨碍我们认定原有的墓地所有权人应当继续对墓地享有其本应当享有的权利。这里所涉及的问题的实质就是,是否因为土地所有权被集体化而,答案应当是否定的。对此,可以参照城市土地被国有化之时城市私房所有权人对己经被国有化之后的土地所享有的使用权的规则。1990年国家土地管理局《关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》就最高人民法院《关于城市宅基地所有权、使用权等问题给国家土地管理局的函》中提出的问题明确认为,公民对原属自己所有的城市土地应该享有使用权。1995年国土局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》,更加明确规定了土地公有制之前通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地,土地转为国有后迄今仍继续使用的,可确定现使用者国有土地使用权。尽管对墓地没有类似的规定,但毫无疑问,原来的墓地所有权人在城市土地被国有化之后,应当继续享有相应的墓地使用权。
    既然墓地从本质上具有生活资料的属性,则墓地上土地所有权被公有化的正当性似乎就有所欠缺。己经有学者从生产资料和生活资料有所区别的角度来质疑墓地被公有化的正当性。然而笔者认为,对于墓地到底是生产资料还是生活资料,还需要更为精细的区分。墓地首先是土地,而土地被我们一般性地认定为生产资料,没有哪块土地天生就是墓地。坟墓是附着在土地之上的,其后土地才转换成为墓地,墓地本质上只是土地的一种利用形态。就像在土地上可以耕种也可以建造房屋一样。被公有化的只是抽象意义上的土地,而非具体的墓地。所有的土地都被集体化了,这里的土地是抽象的土地所有权,而非具体的土地利用形态。墓地只是土地的利用形态,一旦墓地被废弃或者墓主被迁移,则墓地不再作为墓地存在,此时墓地就回归其作为土地的本来形态,从而复归为生产资料。就此而言,需要关注的不是土地的所有权状况,而是墓地权利状况。也正是在这个意义上,构建墓地上相关的权利体系才是至关重要的。
      因此,墓地被公有化,并不意味着墓地上的权利相应的不再存在。恰恰相反,原来的墓地权利人,在墓地使用的目的框架之下,应当继续享有全部的权利。这一点虽然未有明确规定,却应当是确定无疑的。《公墓管理暂行办法》第21条规定,对城市现有的墓地、坟岗,除另有法律法规规定外,一律由当地殡葬事业单位负责接管和改造。显然,对于城市既有的墓地、坟岗,其上的权利应当继续维持。
      综上,对于公有化之前的墓地,原来的墓地权利人对于墓地的权利,不应当因为墓地本身被公有化而受到任何影响。然而,对于这些私人墓地,相关权利人究竟拥有什么权利,可以说完全没有规范,几乎可以说完全靠公序良俗以及可能存在的习惯法的规范。对此,立法无疑应当有所作为。
    (三)公墓的规制现状
      对于公墓而言,目前主要由民政部1992年颁布的《公墓管理暂行办法》和国务院1997年制定的《殡葬管理条例》(其前身是国务院1985年发布的《关于殡葬管理的暂行规定》)规范,另外有一些民政部自己发布的规范性文件。除了青海、内蒙古和西藏之外,其他省份都制定了相应的殡葬管理办法或条例,另外辽宁、上海、海南、浙江、江苏、宁夏等6个省份制定了公墓管理办法,河南制定了《农村公益性公墓管理办法》。比2〕这些规范总体上就下而几个问题作了宽泛的规定。《公墓管理暂行办法》第2条区分火葬区和土葬改革区,在土葬改革区,应有计划地建立遗体公墓或骨灰公墓。依据第5条,公益性公墓由村民委员会建立,经营性公墓由殡葬事业单位建立。《公墓管理暂行办法》第16条则规定经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过20年。第17条规定凡在经营性公墓内安葬骨灰或遗体的,丧主应按规定交纳墓穴租用费、建筑工料费、安葬费和护墓管理费。第19条则严禁在土葬改革区经营火化区死亡人员的遗体安葬业务。《关于殡葬管理的暂行规定》和《殡葬管理条例》均禁比建立或者恢复宗族墓地。《殡葬管理条例》第9条规定农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地,该条明白无误地表明了农村村民对于公益性墓地所享有的基于身份而产生的权利。
    就收费问题,《公墓管理暂行办法》规定,经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过20年。还规定,凡在经营性公墓内安葬骨灰或遗体的,丧主应按规定交纳墓穴租用费、建筑工料费、安葬费和护墓管理费。这里所说的20年,是墓穴管理费一次性收取的最高年限。实践中却往往被误解为墓地使用权本身如同房屋土地使用权的期限一样。但这样的误解也非空穴来风。《殡葬管理条例》规定:“严格限制公墓墓穴占地而积和使用年限。按照规划允许土葬或者允许埋葬骨灰的,埋葬遗体或者埋葬骨灰的墓穴占地而积和使用年限,由省、自治区、直辖市人民政府按照节约土地、不占耕地的原则规定。”虽然具体的使用年限交由省级地方政府来确定,但这里表明墓穴土地使用年限是要受到限制的。各个省份的规定大体相同,但措辞上也有差异。山西规定,经营性公墓墓穴使用年限一个周期不得超过20年。重庆规定墓穴使用期限不超过20年,逾期,墓主应重新办理手续。何谓重新办理手续,值得玩味。贵州则回避了年限问题,规定公墓墓穴使用年限按照国家有关规定办理,使用年限逾期的,墓主应当重新办理手续。也有省份没有规定墓穴使用期限问题,如福建。还有一些省份特别规定了期满续期问题,宁夏期满需继续保留的,必须办理延期手续,逾期3个月不办理的,按无主坟或者格位处理。这样的规定应该说过于严苛。另外浙江规定,在使用年限届满前,用户要求延长使用期的,公墓单位应当允许,并办理墓穴续用的相关手续。
    显然所有这些规定并没有对墓穴使用年限做出硬性规定,只是说20年是一个周期,或者20年之后要重新办理手续续期。然而,20年到底是什么含义,特别是缴纳20年的费用,到底缴纳的是什么费用,并不非常明确。《公墓管理暂行办法》一方而规定一次性收取墓穴管理费不得超过20年,另一方而又规定丧主应按规定交纳墓穴租用费、建筑工料费、安葬费和护墓管理费,建筑工料费和安葬费显然是一次性的,那么墓穴租用费和护墓管理费又是什么性质呢?普通百姓平常说的购买墓穴又是什么含义呢?显然对于公墓墓穴而言,涉及土地使用费和护墓管理费两个环节。一次性缴纳20年的费用究竟包含的是哪个部分,值得探讨。如果说首次缴纳的费用包含了土地使用费和护墓管理费,那么之后续期是否还需要再次缴纳土地使用费?按照通常理解,既然是购买来的墓穴,显然之后就只需要缴纳相应的护墓管理费,而不再需要交纳土地使用费了。而是否需要交纳土地使用费,直接取决于公墓经营者是否向土地所有权人交纳了相应的土地使用费,以及公墓经营者获得了多长期限的土地使用权。无论如何,现行法律对此的规范是不明晰的。
    至于丧主享有的墓地权利的属性,现行法看起来立场似乎非常清晰,就是租赁权,也就是债权。《公墓管理暂行办法》明确使用“墓穴租用费”这样的表述。《海南省殡葬管理办法》第21条规定,“墓地的土地所有权依法归国家所有或集体所有,公墓服务单位具有使用权。丧主可以按照规定有期限地向公墓服务单位租用墓地。除公墓服务单位以外,任何单位和个人不得出租、转让、买卖或变相买卖墓地、墓穴。”这里所有权、土地使用权和墓地租赁权三层结构清晰可见。2011年,民政部社会事务司副司长李波在接受媒体采访时强调:“我们一直强调,墓地只是租赁关系,不是产权关系,只有使用权,没有所有权。签订合同时,20年是一个期限,20年到期以后,双方根据协议规定执行管理费的收费。”比劝毫无疑问民政部这样一位副司长在采访时候的表态只能从侧而反映民政部官员对于相关规范的自我认知。然而,丧主对于墓地的权利,绝非“墓穴”这样的概念所能明晰表达的。2008年发布的《民政部、国家发展和改革委员会、公安部等关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》中,即使用“出售(租)”这样的概念,如“公墓经营单位要严格按照国家规定的墓穴用地标准建设、出售(租)墓葬用地”,这种用语可谓耐人寻味。
    尽管《公墓管理暂行办法》明确使用“墓穴租用费”这样的概念,却只有少数省份采用了“租”这样的概念。北京规定期满后可以续租,使用承租人的概念,但同时规定,承租人不得转让墓穴和骨灰格位。安徽则规定禁比买卖或非法转让、出租墓地、墓穴。山东则禁比非法出租或买卖墓穴。广东禁比任何组织和个人非法出租、转让、买卖墓穴。海南规定,丧主可以按照规定有期限地向公墓服务单位租用墓地,并规定除公墓服务单位以外,任何单位和个人不得出租、转让、买卖或变相买卖墓地、墓穴。四川禁比买卖、出租社会公共墓地以外的土地作墓地、墓穴。陕西则规定,骨灰公墓的骨灰安放格位和墓穴,凭殡仪馆、火葬场出具的火化证明办理租用手续。这几个省份一方而使用“租”的概念来表明墓地使用权人的权利属性,但却又禁比买卖和非法转让墓地、墓穴,而非禁比非法转租,耐人寻味。
      其他省份的规定立场则更为明了。福建禁比为尚未死亡的人员购置墓穴或骨灰格位,但为死者的健在配偶留作合葬的寿穴(骨灰格位)除外。辽宁规定,用户需要购置墓位的,应当出具本人有效身份证件和安葬者的死亡证明或者火化证明;为夫妻健在一方和高龄老人、危重病人预订墓位的,还应当出具安葬者的有效身份证件和年龄、医疗诊断证明。公墓运营单位应当与用户签订安葬协议,协议内容特别包括:墓位价格、墓位维护管理费和约定的一次性缴费期限,墓位价格和墓位维护管理费明确被区分开了。上海则规定,公墓经营者应当凭殡仪馆(火葬场)出具的火化证明出售墓穴,与认购墓穴者签订墓穴销售合同并发给墓穴证书。墓穴销售合同应当包括墓穴的价格及其支付方式以及用于公墓维护的费用及其缴纳方式。海南则使用“出售墓穴(格位)”、“购置墓穴(格位)”的用语,同时也明确禁比转让或买卖墓穴(格位)。浙江也使用“出售”的概念,还明确规定公墓单位提供墓穴的应当发给用户墓穴使用证。宁夏则明确规定,公墓区内墓位可预定预购,经营性公墓实行有偿使用,按规定收费,而公益性公墓只一次性收取公墓管理费。几乎所有省份都禁比墓穴的买卖、转让、炒作行为。按诸法理,转让、炒作等应以存在相应的权利为前提,从未听说过禁比房屋承租人转让炒卖承租房屋的行为,实际上这种术语背后所隐含的,恰恰是对于墓地使用权人之权利属性的困惑。从这些省份的规定中,恰恰可以看出立法者对于墓地上权利性质的暖昧态度。
      除此之外,关于经营性公墓税收问题,从另一个侧而反映了目前对于墓地使用权的不同定位。依据《营业税暂行条例》第8条,殡葬服务免征营业税。又依据2001年《财政部、国家税务总局关于经营性公墓营业税问题的通知》,对经营性公墓提供的殡葬服务包括转让墓地使用权收入免征营业税。但该通知2009年5月被废比,也就意味着对经营性公墓提供的殡葬服务包括转让墓地使用权收入开始征税了。中央层而在废比了上述通知之后却没有发布明确的新规,导致政策不是非常明朗。依据2011年制定的辽宁省地方税务局关于对出售墓地行为征收营业税有关问题的公告》,经营墓地的纳税人,对出售的墓地进行投资修建的(指修建墓穴、墓碑等建筑物或构筑物),应按“销售不动产”税目征收营业税。而经营墓地的纳税人,属于仅提供墓地,没有进行投资修、墓碑等建筑物或构筑物的,应按“服务业一租赁业”税目征收营业税。《辽宁省民政厅、辽宁省地税局关于明确公益性公墓有关税收政策的通知》则明确,公益性公墓免征营业税。依据2011年《鞍山市地方税务局公告巨2011年」1号—关于加强公墓行业税(费)征收管理有关问题的公告》,对墓地征收城镇土地使用税、土地增值税,集体土地转让则不征收土地增值税,对于契税,出让、转让国有土地使用权的,按4 0o税率计征契税;国有土地使用权无偿划拨的,不征收契税;集体土地不允许买卖、转让或抵押,不征收契税。有趣的是该公告还明确说明公墓在税法中不构成房产,因此不需要缴纳房产税。而2011年《厦门市地方税务局关于墓地使用权转让收入征收营业税问题的通知》则规定,“经请示财政部、国家税务总局明确:转让墓地使用权不纳入免征营业税的殡葬业务范围,从2009年1月1日起,对墓地使用权转让收入征收营业税,税目按‘服务业—租赁业’。”但是按照安徽省地方税务局网站的纳税咨询说明,安徽地税局对经营性墓地转让墓地使用权按照转让无形资产征收营业税。依据《营业税税目注释(试行稿)》,转让土地使用权属于转让无形资产税目,而土地租赁,则不按该税目征税。显然,如何定性墓地使用权意义重大。依据2010年发布的《天津市地方税务局关于加强公墓单位税收征管问题的通知》,对公墓单位以转让、租赁墓地使用权等形式取得的全部价款及价外费用,按照服务业5%税率征收营业税,而对于经营性公墓单位己整理开发的土地,如办公区、墓穴、绿化、景观、道路等占地,应按有关规定征收土地使用税。由此可见实践中之混乱。
    当然,自2016年5月1日起施行的《财政部、国家税务总局关于全而推开营业税改征增值税试点的通知》,依据其附件1《营业税改征增值税试点实施办法》,提供不动产租赁服务、销售不动产和转让土地使用权税率均为H%,从税务实务角度来看似乎没有必要再去争论购买墓地的行为究竟是不动产租赁还是不动产转让或使用权转让,是实际上显然对两者依然存在区分的必要。因为对纳税行为进行界定是征税的前提,两者税率相同恰恰是界定其性质之后才得出的结论。
      除了墓地使用权的性质之外,另外一个值得探讨的问题就是墓园对于墓地的土地使用权问题。这个问题往往不能被正确地提出来。2011年清明时节民政部负责人表示,墓地使用期限与其土地性质和使用年限有关,一般为50年或70年,并表示“墓地的使用期限为20年”这种提法存在误区。比的其实,言说者可能完全没有意识到墓地上权利的三重属性。如前所述,首先国家或者集体对墓地拥有所有权。然后,由国家或集体通过划拨或出让等方式为墓园经营者设定相应的土地使用权。墓穴或格位的购买者则通过购买行为获得了具体墓地的使用权,或者如有些论者所说,通过租赁获得了租赁权。为了对这三重权利作出明晰的区分,笔者把墓园经营者所获得的土地使用权称为土地使用权,而墓主或丧主所获得的对于墓地的使用权称为墓地使用权。然而所谓的墓地的土地使用期限为50年或70年,不知依据何在。能够查找到的依据只有《上海市公墓管理办法》,其中规定墓穴使用期限最长不得超过70年,并且规定墓穴购买者不得转让或者买卖墓穴。上海规定的墓穴使用期限,似乎指的是墓地使用权,而非墓园经营者的土地使用权。在本文看来,所谓的墓地使用期限为50年或70年,其主要依据是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条,其中规定居住用地土地使用权出让最高年限70年,教科文卫体用地50年。如果其依据在此,则显然墓地被视为与居住用地相同。然而,该条例仅适用于以出让方式取得的土地使用权。《城市房地产管理法》第23条规定,除法律、行政法规另有规定外,以划拨方式取得土地使用权的,没有使用期限的限制。该法第24条规定,公益事业用地由县级以上人民政府依法划拨。
    2008年发布的《民政部、国家发展和改革委员会、公安部等关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》明确规定:“经营性公墓用地必须通过招标拍卖挂牌出让的方式确定土地使用者。”然而,国土资源部制定的《划拨用地目录》,将殡葬设施纳入到了“非营利性社会福利设施用地”,从而通过划拨方式取得用地。当然这两者应当是不冲突的,因为前者强调经营性公墓,后者强调非营利性社会福利设施用地。这种区分,在墓地价格上有明确的反映。2012年《国家发展改革委、民政部关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》规定公益性公墓收费标准,由各地价格主管部门会同有关部门在成本监审或成本调查的基础上,按照非营利并兼顾居民承受能力的原则核定,而对其他公墓价格,原则上是自主定价。无论如何,可以确定的是,墓地可能通过划拨方式取得,也可能通过出让方式取得。而通过划拨方式取得的土地使用权,是没有使用期限限制的,通过出让方式取得的土地使用权,最长不得超过70年。同样是墓地,却因为一个是公益性的,一个是经营性的,其土地使用权的期限却完全不一样。对于墓地这种本质上具有永久使用特性的土地而言,将土地使用权限制为70年,其正当性是值得考量的。《物权法》第149条规定住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期,而非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,则要依照法律规定办理。墓园经营者的土地使用权70年期满之后,墓地何去何从不无疑问。
      综上可见,墓地法律状况并不像有些官员所宣称的那么清晰明了,墓园经营者的土地使用权期限不明,而人为地在经营性公墓和公益性公墓之间做出区分使得墓地使用权}h}质更不明朗,与之伴随的期限和缴费包括纳税均不明晰。这些问题,是建设良好的墓地法制的基本前提,如何从法律层而对这些问题作出明确规定,己成为迫在眉睫的问题。
相关内容
在线留言
    网站留言