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公墓管理工作中存在的矛盾和问题

2015-01-08 09:11:38 点击数:

垄断专营与多元经营并存。依照“经营性公墓殡葬事业单位建立”、“公益性公墓由村委会建立”的规定,经营性公墓应该是“清一色”的殡葬事业单位,是非营利性的服务机构,享受政府优惠政策的公益服务设施。但是,现有部分公墓的投资主体、经营主体已经呈现出多元化特点。许多以公司、企业、民办、甚至个体等多种体制兴办营业性公墓遍及各地。公益性公墓也在合作联营,且许多也是非村委会建立。客观上,以国有资产兴办、政府垄断的行业正在改革,社会资金的渗人,在投资方式、经营主体、财务管理、价格规定、服务项目等方面,已经浸透到公墓行业,多种体制并存打破了公墓垄断专营局面,公墓的运营和管理已经不适用现有的规章。主观上,民政依据行政垄断管理权限,借助社会资金兴办公墓,幻想盈利后回报殡葬事业。面对公墓“市场”出现的新情况,民政一面遵循公墓专营的“游戏规则”,一面又许可、支持多元经营方式,造成管理工作不协调、不统一。从各地清理整顿非法公墓、规范公墓运营秩序、实施“人股经营”“合作联营”的新作法,每项工作都是在垄断专营的前提下操作。显然,体制不顺,引发矛盾重重。
公墓管理‘’裁判员”与公墓经营“运动员”的矛盾。民政部门作为公墓的主管部门,从审批、建设、营业,一直到经营管理、检查执法,基本上由民政部门独家操作。一方面行使政府管理职能,一方面又是这个公墓行业的经营者。有些公墓是民政局的隶属机构,不具有法人资格,公墓负责人由民政局行政管理人员担任,既当“裁判员”,又是“运动员”,导致重经营、轻管理的现象,在现有公墓中普遍存在。河北省三河公墓发生的炒卖问题显示,既是民政局长,又是公墓法人。行政管理与业务经营混淆在一起,弊端非常明显。南京市殡葬管理处与南京市的12个经营性公墓是合作伙伴,主要负责人同时兼职12个单位的法人代表。由于风险共担、利益共享,在管理和执法过程中往往不能理直气壮,对于违规后的行政处罚,更是无的放矢。既管理、又经营,相互矛盾性显而易见。
强调建设公墓与资金投人不足相互矛盾。政府推行殡葬改革,清理乱埋乱葬坟墓,公墓、骨灰存放设施是必要“载体”。根据“经营性公墓殡葬事业单位建立”的规定,显然这些‘’载体”是由非营利机构举办,以政府财政拨款为主渠道。但政府投资严重不足,使“载体”的基本建设极度“贫血”,殡葬改革的“阵地”难以维持生存。政府一方面强调加强公墓建设,把公墓建设列为殡葬改革的重要工作,另一方面却不能保障财政投人,迫使基层民政在需要建公墓的地方,到处“化缘”。原本由政府投资做的公益事业,却要民政自筹资金、自找门路。有些地方引用社会资金甚至外资,采取合作方式兴建公墓,目的之一就是为了解决资金问题。在农村,由于缺乏政府的资助,村里又无力投资墓地建设,致使多数墓地处于粗放管理或无人管理状态。有些墓地表面仍然是一片“乱葬岗”。政府财政不予以投人,民政自己又无钱投人,而公墓设施既是群众的需求,又是殡葬改革的“阵地”,不做不行,要做也难。这种矛盾心理在基层民政普遍存在。既要马儿快速跑,又要马儿不吃草,公墓绿化、美化、园林化,没有资金投人只能是幻想。
“有效控制”与“总量失控”的矛盾。公墓建设要有计划、有控制地适度发展,最早见于1992年11月《民政部关于兴建中外合资公墓有关问题的通知》中。以后在一系列的规范性文件和主要领导讲话中,也曾多次提出过公墓不是殡葬改革的发展方向,要从实际出发,合理规划,严格控制。但从全国十几年公墓发展情况分析,公墓建设没有得到有效控制。主要原因是“人治”代替法治。公墓设置没有纳人科学规划或不按规划操作,为了获取公墓有限利润,地方部门自办公墓“争先恐后”,农村举办公益性公墓“遍地开花”,以及与地方民政“链接”的社会资金,一段时间都在为兴办公墓忙碌着。某些政府领导无视“有效控制”,不顾现时需求,批条子、打招呼,干预民政左手审批经营性公墓,右手审批公益性公墓,脑袋还再想批建塔陵,导致重复、盲目建设十分严重。有些地区公墓墓穴、骨灰格位储量,大大超过当地死亡总量的数倍,供过于求、公墓资源的闲置、土地资源的浪费现象突出。公墓“非正常”的增长,形成了总量上的“失控”状态。这些由民政自己审批兴建、或在“高压”下不得不批的公墓数量,恐怕民政人自己都说不清楚已经建成了多少,供过于求、等米下锅的又有多少。很显然,在“有效控制”的口号下,民政自己在维持着无法控制的“失控”局面。
“强化”公墓管理与法律规范的“弱化”相互矛盾。近年来,针对公墓出现的新问题,各类通知或红头文件,领导讲话或领导批示,都是要求强化公墓管理。而现实的公墓管理没有与时俱进,欠缺法规调整、政策规范,或表现为一种管理的“弱化”。如:对合营公墓必须有殡葬事业单位参与管理或人股经营,目的是为了“强化”,把公墓管住、管好,把握公墓发展方向。但没有法律规范的使用程序,民政名义上“参与管理”,实际上“参与”进不去,“管理”无效果,“人股”缺标准,“经营”没手段,“参与管理”只能在口头上或纸面上,苍白无力。针对公墓“乱在经营、乱在收费、乱在管理”的问题,民政为了“强化”,曾规定兴办公墓需要前置审批,但没有纳人法规条款,前置审批如同虚设,民政尚未项目审批,土地证件就有了,《营业执照》也发了。公墓建了、经营“火”了,民政也只得“认可”了。显然“强化”变成了民政的被动,衍变为“弱化”。虽然《殡葬管理条例》就公墓管理作了原则规定,但缺少对公墓经营机构、经营行为的具体规范,缺少民政部门与其他职能部门在公墓管理上的具体职责规定,不仅造成公墓审批与管理的脱节,而且使管理工作中的制止性措施,因缺乏法律依据而没有强制性。停业整顿、没收非法所得,话好说、事难做,基层民政操作难度很大。目前,根据《国务院殡葬管理暂行规定》制订的《公墓管理暂行办法》显然对公墓出现的新问题不具有约束力,公墓管理处于“无法可依”状态。没有法律规制的保障,公墓管理是“强化”不起来的。“弱化”还表现在专业管理队伍的弱化,执法手段、处罚措施的软弱无力。因此,法规、政策相对滞后所表现的“弱化”,已经成为“强化”当前公墓管理工作的燃眉之急。
从全国情况看,各地反映强烈的还有三个问题:
公益性墓地“对外经营”问题。此类问题主要出现在城乡结合地带。伴随行政区域的调整,在城市周边的农村地带,逐渐被圈人城市地盘,由于有交通便利、人员流动比例大等特点,原来为村民兴建的公益性墓地(骨灰楼),面向城市开展经营活动就有了“条件”。南京市城区周边54个公益性墓地,有28个接收城市人安葬骨灰。该市某乡镇管辖6万人,仅100(〕多人口是农民,若按政策规定只对本地村民服务,公墓(骨灰楼堂)难以生存。据调查,这种违规行为并非普遍现象,需要有客观促成“对外经营”的条件。集体土地被国有化,原有的福利待遇被取消,政府没有任何资助,村民需要维护公墓生存,这是造成“对外经营”的客观条件。从产生问题的原因分析,村民墓地“对外经营”的情况,需要政策调整、辨证施治。
骨灰塔陵的炒卖问题。这也是公墓管理的“焦点”。骨灰塔陵炒卖经营虽然是少数,但涉及面广、影响较大。从广东、江苏、河北等地部分骨灰塔陵炒卖现象的客观原因分析,一是塔陵工程先期投资数额巨大;二是投资回收期长;三是公墓设置规划不科学,墓地、塔陵的市场资源配置不尽合理,四是有关政策引导不到位,骨灰流向墓地多、塔陵市场份额严重不足;五是没有相关约束和监管机制,缺少法规政策指导。从塔陵格位购买义务人的“积极”购买心理分析,一是为自己或家属预购;二是作为一种投资,通过正常经营获得回报;三是大量购买,以炒作方式得到巨额利润;四是以求职为目的,参与经营和投资,既是投资者、又是消费者。综上所述,两个方面都存在需要法规政策调整的问题:一是政府政务信息透明度不够,造成群众偏听偏信,为别有用心之人奠定了社会环境;二是市场资源配置不科学,墓地、塔陵都在争夺市场份额;三是公墓法人不规范经营行为,民政部门无权查处;四是禁止预售、凭据死亡证明销售骨灰格位的“规定”未能立法,基层民政确实存在“管理难”的问题。对于塔陵炒卖现象有两种认识:非法经营、经济诈骗。从现实看,民政部门哪一类也管不了。依靠行政规定、行政处罚的有限手段,不能解决本质问题。
公墓用地选址不当,设施建设质次档低。《殡葬管理条例》及民政部文件对建立公墓的选址区域有过原则规定,但欠缺具体指导规范,造成公墓用地选址不当:建在比较陡峭的山坡地段,一眼望去,两侧绿荫成片的山坡,中间一块白色墓碑群,反差极大;有些墓地座落于约50度的山坡地段,坡面陡、面积又大,绿化覆盖非
常困难;有些墓地由于坡陡且沙石岩地质疏松,暴雨过后造成山体滑坡,致使许多墓位毁损。有些公墓墓区规划不科学:墓碑“见缝插针”,墓区凌乱不堪,祭祀扫墓者走进墓区“阻碍”重重;墓碑粗制滥造,墓型陈旧落后,且高碑林立情况十分严重。同时,各类公墓均有不同程度的“大墓”,一块墓地中,占地4至8平方米的墓位约有15%,8平方米以上的“大墓”约有3%。特别是一些合营公墓,经营者为了增大利润,扩大墓位占地面积现象比较普遍。这些问题的产生原因,一是法律规制不够完善,缺乏具体参照标准;二是地方政府主管、土地、城建规划等部门,监管不到位或没能尽到责任。
入世谈判的巨大碰撞,应该使我们看到与世界经济的巨大差距。有人会说我们国情不同,殡葬管理方式就不会一样。但是,以民为本,为社会公众服务的宗旨是一样的。我们在殡葬管理方式、业务工作方法上存在的差距,实质上不在于殡葬行业的发展水平高低,而是在于殡葬行业缺乏竞争机制、不合规则的政策、管理与经营不分这三大弊端。现在我们所面临的是:公墓运营主体的扩大,要求平等对待公墓市场参与主体,而不是对国有与非国有、外资与内资、个体与法人实行区别对待。公墓的建设及其发展已经不再是由政府全方位“包办”,大量社会资金的渗人已经表明,各种经济成份作为公墓经营主体,使公墓的当家人不再仅姓“民政”。面对这样的背景,我们应该审时度势,正视公墓管理面临的矛盾和问题,改革现行公墓管理体制和运营机制。

 

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