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现有公墓的整顿及其规范

2015-01-08 08:41:45 点击数:

        公墓作为政府推行殡葬改革的载体,作为人民群众日常生活必不可少的殡葬服务设施,作为民政工作中行政管理的一部分,日益受到党和政府及其社会各界的关注。公墓数量的增多、规模的壮大,公墓安葬方式的改革创新,为群众妥善处理死亡遗体和安置骨灰开辟了新途径,对遏制传统的乱埋乱葬,推进殡葬改革,起到了一定的积极作用。但是,伴随我国市场经济体制的不断完善,政府管理职能的转变,依法行政的社会氛围渐已形成,公墓管理工作与公墓发展现状,暴露出了许多矛盾。特别是依照现有规制管理公墓,显现了一些不合时宜的问题,需要对现有公墓管理法规、政策进行调整,对现行管理方式进行改革和创新。
一、现有公墓的基本状况
伴随着殡葬改革的深化,社会文明进步程度的提高,催生了公墓行业从无到有,数量由少到多,规模从小到大。群众对公墓形式的认可和普遍使用,促进了公墓事业的发展,公墓总量也呈现了一个“膨胀”趋势。
1981年第一次全国殡葬工作会议之后,各地推行火葬、改革土葬势头猛烈,直至1988年,全国火化量比1981年增长了60%。火化数量急剧攀升,殡仪馆原有的存放骨灰设施不敷使用,新建骨灰存放设施需要先期投人大笔资金,地方财政拮据,民政无能为力。许多城镇试行由政府划出一块土地,以边经营、边建设,再滚动发展的方式,兴建了骨灰公墓。一些有条件的农村地区,村民集资建立了骨灰堂或骨灰公墓。在农村土葬地区,以乡或村为单位,利用荒山地兴建遗体公墓,解决了部分村民遗体乱埋乱葬问题。1988年民政部在《关于加强公墓管理的报告》中,肯定了“兴建公墓是现阶段处理遗体和骨灰切实可行的方式”;“火葬区可以兴办骨灰安葬公墓,土葬改革区应兴办遗体安葬公墓”之后,社会公众对公墓的需求量增大,客观促成各地各类公墓的相继建立,这是大办公墓的第一次高潮。
1991年以后,各地为贯彻第二次全国殡葬工作会议精神,加大了推进殡葬改革工作力度。平迁旧坟、改造老旧墓地等工作的开展,客观上形成了对公墓的“需求”。在《公墓管理暂行办法》的规定下,散落在耕地、林地、公路、铁路及其相关地区的坟墓,按照民政部门的要求必须迁移,集中安葬在公墓中,促使原来没有公墓的地方新建了一些公墓。在已有公墓的地方,地方民政忽略了统筹规划,未能充分考虑人口、地域等客观因素对公墓总量需求的情况下,自己又在城镇地区审批、兴建,或与乡镇(村)联合兴办了一批公墓。原因有二,一是为了推进地方殡葬改革,为火化后处置骨灰寻找“出路”,二是可以利用公墓经营活动盈得部分利润,弥补殡仪馆建设经费不足或营业性亏损。这种带有盲目性的“以墓养馆”做法,对全国的“公墓热”推波助澜,形成了大办公墓的第二次高潮。
改革开放和市场经济形势的新变化,促使一些社会资金的’‘持有者”,利用地方财政缺乏资金之机,主动与民政部门“链接”。尤以1993至1998年为重,港台和国内外的民营资本纷纷涉足公墓服务业,以支持地方殡葬改革,改善地方投资环境,建设生态园林公墓等“许诺意向”,与民政部门合作兴建、联合经营公墓。民政部 门在既没有经验,又缺少政策指导的情况下,打开了社会资金注人殡葬行业之门,审批了许多合作联营公墓。合作条件是向民政上缴管理费,公墓利润按约定比例分配民政一部分,民政方面则以土地人股,或以政策咨询、参与管理等形式注人“干股”。仅几年时间,通过内牵外连,一批合营的骨灰(遗体)墓地、骨灰塔陵、骨灰楼等公墓设施投人使用。民政部先后批准兴建的45个中外合营公墓中(以后撤销了7个),1993年之后审批就有31个。特别是江苏、广东、福建等地的中外合营公墓、骨灰塔陵发展迅猛,尚未得以规范,就已波及到内地部分地区。此乃大办公墓的第三次高潮。
经过几次“公墓热”后,全国各类公墓数量急剧增长。据2002年不完全统计:
现有经营性公墓约1500多个,其中:骨灰公墓约占85 %,骨灰塔陵规模不等,大、小约有120多个。
现有公益性公墓(村民墓地)约20余万个,遗体公墓约占85 % 。
各地公墓的建立,确实为治理农村散埋乱葬、平坟还田,为缓解城市殡仪馆骨灰堂存放“爆满”状况,为推动当地殡葬改革起到了积极作用。各地兴建的骨灰塔陵、骨灰楼等设施具有节约土地资源,单位面积内骨灰安放储量较大之特点,可以用更少的地,解决更多的骨灰安置问题,确实符合节约用地的指导思想,符合现阶段“葬法”改革的发展方向,值得引导、鼓励和支持。但是,公墓的管理法规、建设规范、指导政策和监督检查措施,没有与公墓迅猛发展情况同步完善,表现在公墓管理体制不科学、法规政策严重滞后等方面,导致公墓发展不平衡、资源配置不合理,脱离实际需求的盲目乱建,显现了一个“非正常”的发展过程,因此而产生的矛盾和问题也就非常明显。

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