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《汕头市公墓管理办法》立法后评估报告

2014-11-20 07:49:50 点击数:

    根据《广东省政府规章立法后评估规定》(广东省人民政府令第127号)以及《关于开展2009年度市政府规章立法后评估工作的通知》(汕府〔2009) 89号),市民政局对《汕头市公墓管理办法》(市政府令第51号,以下简称《办法》)进行立法后评估,形成立法后评估报告如下:

    一、评估工作的基本情况

    按照市政府的统一部署,在市法制局的组织、指导、协调下,市民政局成立了立法后工作领导小组,制定评估工作方案并细化评估计划,于2009年5月至9月对《办法》开展立法后评估,期间,组织召开了七场座谈会,听取收集公墓管理经营单位、公墓管理执法单位、基层民政机构、丧葬群众代表的意见建议;委托市信息中心在市政府门户网站上开展网上民意调查,接受市民群众投票;向有关单位发放调查表,广泛收集资料信息;结合市人大开展的殡葬执法检查,认真听取人大代表、政协委员的意见和建议;征询部分殡葬管理研究人员以及法律专家的意见。在此基础上,根据评估程序的要求,市民政局对收集、调研的材料以及各方意见进行分析、整理、综合和论证并形成了评估报告。

    二、《办法》实施以来的主要成效以及存在问题

      (一)公墓管理是殡葬改革的重要内容,《办法》自2002年3月起生效实施以来,成效显著,推动我市殡葬改革工作进入新的发展阶段:

    1、规范、完善了公墓管理制度。《办法》以国务院《殡葬管理条例》等上位法为依据,在我市首次政以政府规章形式建立起公墓管理基本制度,规范了公墓许可制度,细化了公墓管理措施,完善了公墓执法机制。《办法》颁布后,为贯彻《办法》确定的各项制度,我市先后出台一系列配套文件,包括:《印发汕头市殡葬管理工作“十一五”规划的通知》、《关于殡葬服务收费改革有关问题的意见的通知》、《关于加强管理严禁占地建坟毁林的通知》、《印发关于加强当前我市殡葬管理工作若干意见的通知》、《汕头市殡葬服务单位内部管理办法》、《汕头市殡葬服务单位严禁收受“红包”、财物暂行办法》等等,进一步完善、细化公墓管理制度,促进各项规定的落实,实现以制度推动工作。

    2、提升了殡葬服务水平,促进了殡葬改革政策的贯彻落实。近年来,各级人民政府以及民政等部门认真贯彻实施《办法》及其配套措施,并以此为抓手促进殡葬改革政策的贯彻落实,一是,重视和加强公墓(含骨灰堂、塔陵园等骨灰存放实施)建设,按照科学规划、合理布点、适应形势、满足需要的原则,依法审核或者批准公墓建设,促进了公墓建设的合理、有序发展,增强了公墓设施的服务能力,完善了我市殡葬改革配套设施,缓解了骨灰存放紧缺问题,较好满足了人民群众的丧葬服务需求。二是重视和加强公墓行政执法,民政部门根据《办法》的规定,依法会同相关部门开展监督检查工作,以抓检查促规范,近七年来公墓服务单位每年参检率都达到100%,合格率达到99%以上,公墓服务单位的内部管理规范化程度逐年提高;同时,逐级建立起殡葬管理目标责任制,加大公墓执法力度,打击各类违法违规建坟行为,严厉惩治违法违规人员,以法制手段促进火化政策的贯彻落实,2002年以来,我市共清理违规建坟423宗,并查处了一批违法违规人员,有效遏制土葬行为,巩固和维护了殡葬改革成果,促进殡葬改革工作深入开展。三是,加强殡葬行风建设,进一步规范殡葬服务行为,增强服务意识,提升殡葬服务水平。

    3、促进了土地资源集约。近年来,我市以《办法》为主要依据,着力把好两关,加强公墓管理,促进了土地资源集约并保护了生态环境。第一,把好“许可关”,严格限制墓穴面积,根据市政府制定的殡葬管理工作“十五”和“十一五”规划,依法审核或者批准公墓建设,从总量上控制公墓建设用地;同时,严格执行墓穴面积限制规定,对于不按照标准设计墓穴面积的公墓建设申请,一律不予批准,从单量上控制公墓建设用地。第二,把好“执法关”,加强公墓执法,严厉打击乱埋乱葬行为,清理整治“城中坟”、“村中坟”,2002年以来,我市通过开展多次专项清理整顿活动,共整治“城中坟”、“村中坟”和“三道两区”旧坟墓6.3万穴,面积927亩,植树33万株。据有关部门测算,自《办法》实施以来,我市共节约土地资源1000多亩,对保护生态环境起到积极作用。

    4、树立了文明殡葬新风。近几年来,我市认真贯彻实施《办法》规定的各项制度,坚持葬法改革与葬礼改革并重,破除丧葬陋习,积极推行海葬,树立文明殡葬新风,促进我市精神文明建设,截止2009年,我市已连续举办18次海葬活动,广大丧属踊跃参与,累计有2万多份骨灰散入大海。与此同时,我市加大殡葬改革宣传力度,以“殡葬宣传月”和“普法日”活动为载体开展广泛、深入、持久的宣传,陈旧丧葬观念日渐转变,殡葬改革、殡葬法规政策渐入人心,逐步形成积极支持、自觉参与殡葬改革的良好氛围。
      (二)《办法》实施七年来,规范和加强了我市的公墓管理,促进了殡葬改革工作的深入开展,但是,随着社会经济的发展,《办法》本身个别规定的局限性逐步显现,已不能完全适应殡葬改革和公墓管理新形势的要求,需要加以完善,主要有:
    1,《办法》的调整对象有所滞后。例如,随着殡葬改革的深化,新型公墓形式日渐增多,出现了以“骨灰深埋,不建墓(坟)”为主要特点的“公益性生态公共墓地”,我市2006年在壕江区和南澳县选择个别乡镇开展试点示范工作,随后在全市逐步推广,但是,《办法》的调整对象不涉及“公益性生态公共墓地”等新型公墓形式,不能有效促进公益性生态墓地的推广。
    2,《办法》关于墓穴和骨灰存放格位购买手续的规定需要从人性化角度予以完善。例如,《办法》第十四条规定“公墓服务单位应当凭火化证明或遗体安葬证明出售墓穴或骨灰存放格位”,这一火化后购买墓穴或骨灰存放格位的规定,有利于防止倒卖墓穴和骨灰存放格位,但也存在两个问题,一是在客观上导致丧属办理丧事的时间过于紧迫,非常不便;二是与我市民俗习惯有所冲突,潮汕地区许多老年人偏好提前购买墓穴,使其身后事有着落,子女也倾向提前购买以尽孝道。因此,有必要从人性化角度对相关制度予以完善,做到既能保护合法的提前购买行为,又能防止发生倒卖现象。
    3,《办法》关于墓穴占地面积的内容需进一步完善。例如,《办法》根据国务院《殡葬管理条例》以及相关文件的要求,具体规定了墓穴占地面积数,但没有明确该墓穴占地面积数是否包括通道、绿化部分,而且潮汕地区坟墓的建造方法又有其特殊性,因此,在实践中操作难度较大,需对墓穴占地面积的内容予以完善。
    三、评估结论及建议
      《办法》规范、完善了我市的公墓管理工作,成效显著,对促进殡葬改革具有积极意义,但
  《办法》的若干具体管理制度的规定需进一步予以修改完善,为此,可考虑将《办法》的修改工作纳入市政府2010年年度立法计划予以统筹安排。此外,鉴于国务院正在按立法程序修改《殡葬管理条例》,从为维护法制统一、确保公墓管理与殡葬管理相适应的角度考虑,市民政部门应当认真做好相关基础工作,密切留意、掌握国务院《殡葬管理条例》修改的实际情况,并根据上位法和本评估报告,结合我市实际,及时按照立法程序对《办法》进行研究、修改和完善,上报市政府审查。
    四、其他问题
    公墓管理行政执法过程中,在殡葬执法机构设置、执法经费保障、部门协同配合等方面,一些问题需要完善解决。对此,民政部门应当充分发挥公墓行政主管部门的职责,积极会同编制、财政、法制等部门以及依法负有公墓管理职责的其他部门,按照各自职权研究提出解决意见;依法需要本级人民政府决定的,按程序上报本级人民政府审批。
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